Examensarbete av Robert Johansson och Maria Klang vid Luleå Tekniska Universitet. Samhällsvetenskapliga och ekonomiska utbildningar 2003:170 SHU.
Hela examensarbetet går att läsa på: http://epubl.luth.se/1404-5508/2003/170/LTU-SHU-EX-03170-SE.pdf
Sammanfattning (valda delar).
Staten ansåg vid denna tid (1749) att lösningen på konfliktproblematiken var att återta kontroll över marker i området. Detta skedde genom den så kallade avvittringen som innebar att staten återtog delar av den mark som tidigare hade förlänats nybyggare. Denna korrigering syftade även till statens behov av naturresurser tillgodosågs. En viktig del av avvittringen förbisågs från statens sida, nämligen att identifiera den mark som rätteligen tillhörde nybyggarna, vilket senare har lett till stor bitterhet och orsakat ytterligare konflikter. Efter avvittringen har staten fokuserat på rennäringen i lappmarken, vilket tillsammans med renbeteslagarna från 1886, 1898, och 1928 har gjort gränsdragningen mellan renägare och icke renägare distinkare och skärpt konflikterna.
År 1971 antogs den nu gällande rennäringslagen som tillsammans med jaktlagen, jaktförordningen och i viss mån lagen om fiskevårdsområden, utgör det ramverk som markägare och markanvändare i lappmarken har att förhålla sig till. Denna lagstiftning har ytterligare fördjupat konfliktsituationen mellan de olika aktörerna i området. Anledning är att de paragrafer som reglerar nyttjandet av mark och vatten i mycket hög grad prioriterar rennäringen.. Ett exempel på det är 25 § i rennäringslagen som reglerar vilka som har rätt till medlemskap i sameby vilket i sin tur kräver renskötselrätt som i sin tur kräver samebymedlemskap. Rennäringen reglerar även jakt och fiske i lappmarken och gäller före andra lagar (dock ej grundlagen). I likhet med renskötselrätt så har samebymedlemmar en specifik rätt till jakt och fiske som andra grupper i lappmarken saknar. Dessa grupper kan således betecknas som de sämst ställda i detta sammanhang, skillnaden i rättigheter beroende på grupptillhörighet har varit och är fortfarande en stark orsak till konflikterna.
Samer med renskötselrätt har således en positiv syn på att konventionen ratificeras så snart som möjligt, medan icke renskötande samer, i allmänhet vill klargöra frågan om mark - och vattenrättigheter före ratificering. Oavsett hur ILO 169 tolkas så skulle de icke samiska gruppen få begränsade rättigheter vid en eventuell ratificering, varför de generellt är negativa till en implementering av konventionen.
De konflikter vi tydligast kan skönja i dagsläget är sålunda de mellan renägande - och icke renägande samer samt mellan staten och icke renägande samer/övrig befolkning. En ratificering av ILO 169 skulle troligen innebära en förhöjd konfliktbenägenhet mellan de inblandade aktörerna. Detta eftersom de renskötande samerna vid ratificering av konventionen, Heurgrens (statlig ensam utredare) tolkning, skulle få en starkare position med avseende mark - vattenrättigheter i lappmarken på bekostnad av övriga gruppers rättigheter.
KONFLIKTERNA I LAPPMARKEN
Förhållandet mellan olika samegrupperingar är särskilt känsligt, vilket hänger samman med samebyarnas, i praktiken oinskränkta, rätt att fatta beslut som rör jakt och fiske i lappmarken. Visserligen är det formellt länsstyrelserna som har beslutsrätten men man konsulterar de berörda samebyarna när beslut rörande jakt och fiske ska fattas och följer i regel deras rekommendationer.
ILO-konventionens 14:e artikel talar uttryckligen i termer av äganderätt till de områden ursprungsbefolkningarna traditionellt har brukat. Eftersom samer är erkända som lappmarkens ursprungsbefolkning är det svårt att tolka fördraget på annat sätt än att samerna skall ha faktisk äganderätt till lappmarken.
Om den nuvarande fördelningen av mark och vatten inom lappmarken kan anses vara orättvis måste en annan metod användas för att åstadkomma en fördelning som de flesta kan acceptera som rättvis. Frågan är om ILO 169 kan bli den allmänt accepterade lösningen på detta problem?
Material och avgränsningar
Advekat litteratur för det teoretiska avsnittet, som utgörs av kapitel 2, är "entitlementteorin" som Robert Nozick presenterar i Anarki, stat och utopi (1974) samt John Rawls´ "differensprincip" som presenteras i En teori om rättvisa (1971). Nozicks teori utgår från en ursprungsposition och har ett historiskt perspektiv, där alla rättigheter har förvärvats på ett legitimt sätt.
Vid undersökningen av ILO 169 tolkas endast den konkreta artikeltexten, det vill säga ej utifrån någon annan tolkning, däremot används andra tolkningar för att synliggöra bland annat statens inställning. Anledningen är att om Sverige eventuellt tar ett beslut som innebär en ratificering är det den konkreta texten staten måste skriva under och efterfölja. Dock kan givetvis inte uteslutas att anpassningar till specifika förhållanden som råder i lappmarken kommer att finnas med i den slutgiltiga lagtext som grundar sig på ILO 169, om svenska staten beslutar sig för att ratificera konventionen.
TEORETISK UTGÅNGSPUNKT
Kritiken visar på de komplikationer som kan uppstå när ursprungliga förvärvet skall härledas vilket även synliggör problemet i frågan om samernas eventuella ursprungsrättigheter. Nozicks första del av entitlementteorin uppvisar således hur ett ursprungligt förvärv kan betraktas som rättmätigt och sedan ger möjligheter att skifta ägandet på ett rättmätigt sätt. Det vill säga, om alla ägarbyten sker på ett rättvist sätt så är alla fördelningar, hur ojämlika de än är, rättvisa. Ett rättvist sätt är då att både försäljning och köp sker på frivillig basis. Rättvisa ägarbyten omfattar även gåvor, arv, välgörenhet etc. (Nozick 2001, 206 f).
Nozick anser dock att historiska händelseförlopp skall avgöra vilken fördelning som är rättvis. Enligt en " sluttillståndsprincip" kan exempelvis de renägande samerna tyckas förfoga över en oskäligt stor andel av lappmarken, men om man ser på situationen med Nozicks historiebaserade modell så kanske det till och med skulle vara en oskäligt liten andel mark som samerna får disponera. Vid fördelningen av resurser och rättigheter skall endast hänsyn tas till det historiskt rättmätiga tillvägagångssättet. Det viktiga är inte att utfallet blir jämt fördelat, utan att de transaktioner som leder fram till fördelningen går rätt till (följer grundlagen).
STATENS ROLL I LAPPMARKEN
Avvittring - en statlig engångskorrigering
En vital del i avvittringsprocessen var att identifiera den ursprungliga äganderätten innan den nya gränsdragningen genomfördes, dock förbisågs denna viktiga del i processen av staten. Enligt Svante Isaksson inleddes omdaningen utan hänsyn till tidigare ägarförhållanden och resulterade i en situation med juridiska komplikationer där många aktörer, främst privatpersoner, har ansett sig blivit orättvist behandlade.
Vidare avhandlas i avsnitt 3.3 statens försök till korrigering genom den så kallade avvittringen som påbörjades i slutet av 1800-talet och slutfördes i mitten av 1920-talet. Detta kan ses som ytterligare en förstärkning av konflikterna mellan lappmarkens aktörer då staten återtog delar av lappmarkens resurser från framförallt nybyggarna och skogssamerna. Med odlingsgränsen försökte staten renodla aktörernas näringsområden, vilket endast ledde till en ytterligare konflikteskalering. Syftet med denna korrigering var emellertid i första hand att tillse statens egna intressen framförallt med avseende på naturresurser som malm, skog och vattenfall (strömfall).
Det demokratiska genombrottet i Sverige brukar dateras till så sent som år 1917, vilket medförde att demokratiska principer ej var etablerade och ledde till att principer inte hade hunnit få något genomslag när avvittringen genomfördes. Detta kan eventuellt vara delförklaring till statens agerande i frågan. I samband med avvittringen genomfördes en omdaning av samebyarnas struktur vilket exkluderade icke renägande samer, samtidigt som rättigheter till mark och vatten helt knöts till samebyarnas administration. Detta kan ses vara helt i strid med entitlementteorins andra och tredje princip, då vissa grupperingar som hade de ursprungliga rättigheterna helt uteslöts från dessa.
FÖRVALTNINGEN AV LAPPMARKEN
Rennäringslagen (1971:437), jaktlagen (1987:259) och jaktförordningen (1987:905). Redovisning av dessa lagar syftar till att peka på delar i lagstiftningen som bär spår av statens tidigare historiska orättmätiga åtgärder. Adjungerande professorn i rättsvetenskap vid Luleå tekniska universitet, Bertil Bengtsson, menar dock att lagstiftningen har utformats utan att de juridiska konsekvenserna noggrant har klarlagts. Han uttrycker på följande sätt:
"Man tycks ha velat använda formuleringar som allmänt stämde med samernas synsätt och överhuvudtaget markerade folkgruppens särställning utan att analysera vad de juridiska konsekvenserna blir av konstruktionen." (Bengtsson 2002, 55).
Bengtsson menar således att en ordentlig konsekvensanalys av de rättsliga följdverkningarna ej genomfördes innan rennäringslagen implementerades, vilket har fått till följd att lagstiftningen inte utgår från en realistisk bild av näringen i fråga.
Rättvisa i lappmarken?
Den orättmätiga korrigeringen som avvittringen innebar kan sålunda härledas i exempelvis rennäringslagens 1, 11, 25 samt 99 §§. Dessa paragrafer visar hur lagen utesluter individer från rättigheter till resurserna mark och vatten grundas på vilken näringsgren vederbörande ägnar sig åt, samt hur fördelningen av dessa resurser är basera på samma kriterier. Det är inte bara korrigeringen som kan skönjas i lagstiftningen utan här finns även spår av statens orättmätiga (olagliga) förvärv och de efterföljande orättmätiga (olagliga) överföringar som historiskt har genomförts. Detta illustreras genom att staten via länsstyrelserna har oinskränkt makt att reglera nyttjande av mark och vatten i lappmarken, vilket framgår i flera av rennärings - och jaktlagens paragrafer. Kronologin med förvärv, överföringar och korrigering kan sägas följa samma struktur som i entitlementteorins tre principer. Det vill säga de ursprungliga förvärven genomfördes på ett orättmätigt (olagligt) sätt sett ur dagens perspektiv, av den orsaken är de följande överföringarna också orättmätiga vilket resulterade i ett korrigeringsförsök via avvittringen som emellertid även kan tolkas som orättmätig (olaglig).
(Obs att översättningen av ordet orättmätigt till olagligt är gjord av föreningen som tillägg).
Det kan noters att den nuvarande situationen med konflikter rörande mark och vatten i lappmarken har sitt ursprung i statens politik genom århundradena. Som en förlängning av denna politik har rennäringslagen från år 1971 i många stycken förstärkt motsättningarna. När rennäringslagen infördes var Sverige sedan länge en demokrati vilket avspeglades i det faktum att staten ansåg sig nödgad att rätta till tidigare oförrätter. Staten kan ha insett att avvittringen hade inneburit en orättfärdig överföring vilket måste rättas till.
Samer utan renskötselrätt samt övrig befolkning har successivt mist sina rättigheter med avseende på jakt och fiske, vilket framgår i den lagtext som reglerar rennäring, jakt och fiske. Detta omfattar, förutom de tidigare redovisade paragraferna ur rennäringslagen, även jaktlagens 10, 15 och 33 §§, jaktförordningens 46 och 58 §§ samt slutligen lagen om fiskevårdsområden som dock i allt väsentligt är underställd de övriga lagarna.. Detta har utmynnat i bitterhet då den nuvarande fördelningen, upplevs som orättvis, men inte bara av de icke renägande samerna, utan även av de renägande samerna som anser sig ha rättmätig äganderätt till lappmarken.
Rennäringens centrala position i detta sammanhang styrker delvis Staffan Johansson och Nils-Gustav Lundgrens slutsatser i ESO-rapporten (Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi är underställd finansdepartementet) Vad kostar en ren? (1998), där författarna menar att rennäringen skall likställas med andra näringar och vara självförsörjande i alla avseenden. Det vill säga rennäringen ska inte ha den specifika kopplingen till rättigheter som medlemskap i sameby för närvarande ger.
DEN KONFLIKT FRIA LAPPMARKEN?
Den statliga ensamutredaren Heurgrens linje stämmer helt med entitlementteorins första princip eftersom han menar att de som nu skall ha nyttjanderätt till mark och vatten i lappmarken skall vara samma grupper som ursprungligen brukade marken. Emellertid måste det betecknas som anmärkningsvärt att Heurgren tolkar del 1 i artikel 14 som att det räcker med en förstärkt besittnings - och brukarrätt för samerna för att konventionens innebörd skall vara uppfylld, trots att artikeln uttryckligen talar om äganderätt.
Heurgren tolkar den tredje punkten i artikel 14 som att ursprungsbefolkningarna skall ha möjlighet att göra anspråk på de marker de anser sig ha äganderätt till i allmänna domstolar. Han understryker emellertid att domstolarna härvid måste äga den speciella kompetens som fodras för att kunna ta ställning till den, ofta komplicerade, historiska bakgrunden till anspråken. Han menar även att Sveriges domstolsväsen i nuläget uppfyller dessa krav. Heurgren anser även att i de fall där motparten är privatpersoner bör även dessa få rättshjälp. Det faktum att både samebyar och privatpersoner skulle få rättshjälp innebär trots allt ingalunda att den rättsliga situationen är ekonomiskt neutral. Det eftersom en sameby som juridisk person får förutsättas besitta större ekonomiska och juridiska resurser än en privatperson, redan innan den rättsliga hjälpen träder in.
En ratificering där konventionstexten inte anpassas till rådande svenska förhållanden skulle innebära att rättigheter i lappmarken i stor utsträckning skulle tillfalla de renskötande samerna och inte icke renägande samer samt övrig befolkning, vilka kan betraktas som de sämst ställda i detta avseende. Trots att det enligt utredningen inte är frågan om formell äganderätt till mark och vatten skulle de renskötande samerna tillföras rättigheter på bekostnad av den icke renägande befolkningen. Sametinget hävdar, till skillnad från Heurgren som anser att en förstärkt besittningsrätt räcker för att uppfylla intentionerna i ILO 169, att samebyarna skall vara formella ägare till marken inom samebyområdet vilka då skall betraktas som samfällda (Stenman 2001, 99).
För att ytterligare understryka icke renägares exkluderade situation med avseende på mark och vatten i lappmarken kan en citat från en anonym same utan renskötselrätt åskådliggöra detta: "Modernisera och avreglera rennäringen, skrota same-byarna. Det är ett otidsenligt system. Rennäringen behöver inte ILO-konventet utan demokratiseras."
ÄR ILO 169 LÖSNINGEN PÅ KONFLIKTERNA I LAPPMARKEN?
En lösning av denna konflikt kräver troligen en total juridisk omdefinition av samebegreppet i Sverige och inte enbart en omdefinition av rennäringsbegreppet. Således skulle inte den grupp som kan betraktas som de sämst ställda gagnas av en ratificering av ILO 169, istället skulle klyftan förmodligen vidgas ytterligare vilket går stick i stäv med den rådande synen på rättvisa i Sverige. Det vill säga åtskillnaden mellan renägande samer och icke renägande befolkning består eller fördjupas ytterligare, genom att rättigheter och ägande till mark och vatten endast föreslås tillfalla den förra gruppen. De sämst ställda, kommer med en ratificering att även fortsättningsvis vara de sämst ställda, eller i värsta fall få det ännu sämre.
Det skulle föra med sig att endast en part, de renägande samerna, tillförs rättigheter medan övriga grupper riskerar att förlora de rättigheter de trots allt innehar i dagsläget. Konflikten kommer inte bara att bestå utan dessutom förmodligen att trappas upp ytterligare. Vidare skulle detta innebära ett minskat statligt inflytande då naturresurserna överförs från hela folkets ägo till en enskild grupp på basis av den specifika näringsgren som utövas av den gruppen. En ratificering av ILO:s konvention 169 skulle sålunda medföra att äganderätten till en yta motsvarande 1/3 av Sverige skulle överföras till endast ca. 2500 personer.
Konstateras kan att ILO-konvention 169 inte är någonting annat än en förlängning av den tidigare orättmätigt förda politiken och baserar sig inte på den politik som förs i de flesta andra sammanhang, exempelvis med kompensation via socialförsäkringar med fokus på de sämst ställda grupperna.
Om den svenska staten väljer att ratificera ILO 169 såsom den konkreta texten är formulerad innebär det att hela lagstiftningen som reglerar mark och vatten i lappmarken, det vill säga rennäringslagen, jaktlagen och jaktförordningen, måste genomgå fundamentala förändringar. Rennäringen kan i så fall inte förbehållas en exklusiv grupp, i detta fall samebymedlemmar, utan alla tänkbara intressenter måste ges möjlighet att idka renskötsel (som tidigare) och näringsfrihet måste råda även inom detta yrkesområde. Det vill säga rennäringen måste betraktas som vilken annan näring som helst.
--------------------------
Staten måste först utreda och fastställa, ända från 1500-talet och framåt, vilka som var (är) de rättmätiga ägarna till lappskattelanden och vad för slags näring de utövade i lappmarken. (Föreningens anm.)
Private grunneiere i Troms og Nordland kan miste bruksretten til eiendommen sin når retten til land og vann i samiske områder er avklart.
Samerettsutvalget kartlegger hvilke endringer som er påkrevd for å trygge den samiske befolknings adgang til å utnytte naturressursene i samiske bruksområder i blant annet Troms og Nordland. Og kartleggingen skjer både på statlig og privat grunn.
Kan miste privat grunn
– Vi vil i første rekke se på bruksretten på statsgrunn, men også på privat grunn, sier sekretær Jan Gauslaa i Samerettsutvalget.
– Hva skal til for å miste rettigheter på privat grunn?
– I de tilfeller hvor grunneier har forbeholdt seg passiv, vil andres bruk av samme område være avgjørende om de får utvidet rett og får overta området. Men slike saker må sees på i ei større utredning enn i vår.
– Er det dermed viktig for den enkelte grunneier å fremme sine interesser til sitt eget område overfor samerettsutvalget?
– Ja, det er viktig.
– Hva med andre enn samiske interesser på statsgrunn? Hva skal de gjøre for å få bruksrett til et område på statens grunn?
– Enhver som har utøvd en bruk av et område av et såpass omfang, slik at det har manifestert seg til en rettighet, kan fremme krav for å få anerkjent rettigheten, sier Jon Gauslaa.
– Når det gjelder reindriftas rettigheter, vil vi også se på disse rettighetene kontra privat utmark. I dag gjelder reindriftsloven også på privat grunn, sier Gauslå, som legger til at også svenske reindriftssamer og deres tradisjon om reinbeite i indre Troms er med i dette bildet.